之廢棄物清理法規定，並無不同。至於環保署88年10月11 日函以：「……轉爐石……既已依法登記為公司產品，即 非屬廢棄物清理法所規範之事業廢棄物……。」經濟部礦 務局102年3月19日礦局石一字第10200036190號函：「… …轉爐石業經高雄市政府核准登記為產品，爰該產品非屬 『廢棄物清理法』第2條之廢棄物定義，自不須依該法第 39條之規定進行再利用……。」高雄市政府環保局102年6 月14日環局稽字00000000000號函：「……如經事業機構 依法向工商管理單位登記為公司產品，即非屬廢棄物清理 法所定義之事業廢棄物……。」經濟部工業局102年10月1 1日工永字第10200845070號函：「……轉爐石，均為該公 司之產品，毋須委請領有廢棄物清理執照之事業機構進行 處理……。」環保署102年10月22日環署廢字第102009108 1號函：「……因轉爐石已登記為產品，在未將其改認定 為廢棄物之前，應依產品使用規範及農地管理相關規定辦 理……。」環保署103年4月10日環署廢字第1030029192號 函：「……『轉爐石』已登記為產品，應依產品使用規範 及農地管理相關規定辦理……。」經濟部工業局103年6月 27日工永字第10300575260號函：「『轉爐石』……，為 該公司經高雄市政府建設局於88年6月29日核准工廠變更 登記有案之產品，並非事業廢棄物，故『轉爐石』不屬於 廢棄物清理法第39條第2項授權訂定之『經濟部事業廢棄 物再利用管理辦法』附表所列之再利用種類。」及環保署 103年7月1日環署廢字第1030054072號函：「產品，非屬 廢棄物，因此不適用廢棄物清理法……。」等語，上開函 釋將登記為公司產品之轉爐石一律排除廢棄物清理法之適 用，而未區分是否經棄置等情，顯有違前揭廢棄物清理法 規範意旨，且無拘束本院效力，上開函文牴觸部分，則應 不予適用，合此敘明。
4.本件原審本於於職權調查證據後，認定轉爐石作為產品之 用途，在國內外係普遍使用於工程填地材料、道路級配、 填海造陸材料及水泥製造原料。而轉爐石經破碎、磁選及 篩分為轉爐石級配料後，用途並無不同，已足認轉爐石級 配料作為產品用途確有限制。而依土壤及地下水污染整治 法第2條第2款規定：「本法用詞，定義如下：土壤：指 陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。」 轉爐石及將轉爐石破碎及篩分後之轉爐石級配料非天然介 質，性質顯與土壤不同，顯不得替代土壤使用。又依「陸 上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」伍、三、（五）1.「回 填物來源及種類」規定：「(1)行為人或義務人得委由民
間專業機構代尋合法回填物，如坡地土石、營建剩餘土石 方（須由直轄市或縣（市）政府審查核可）、礦場、採石 場捨棄土石、土壤、河川、疏濬、水庫或其沉澱池之無害 淤泥及其他經直轄市或縣（市）政府核定之回填物，並應 取得經學術、民間專業機構或專業技師之化學安全檢驗證 明文件……。」轉爐石或轉爐石級配料並非該計畫容許作 為陸上盜、濫採土石所遺留坑洞之「回填物來源及種類」 。準上，轉爐石或轉爐石級配料用途僅使用於工程填地材 料、道路級配、填海造陸材料及水泥製造原料，其性質既 非土壤，且非現行法令容許之回填物，是其縱屬產品亦不 得將之利用回填於土地。尤按農業發展條例第3條第12款 明定，農業使用係指農業用地依法實際供農作、森林、養 殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。 轉爐石或轉爐石級配料回填農地，更非法所許，倘將轉爐 石或轉爐石級配料錯置、錯用回填至農地，而為違法利用 ，即可能成為廢棄物，尚不因其是否造成環境污染而有所 不同，回填在系爭土地之轉爐石級配料應屬事業廢棄物等 情，業已在原判決詳載上開認定之依據及得心證之理由， 經核與證據法則及論理法則無違，自得執為本院判決之基 礎；又建發公司及其負責人黃胤鴒因同屬本件違法棄置爐 碴，犯廢棄物清理法第46條第4款之非法清理廢棄物罪， 經臺灣高等法院高雄分院以105年度上訴字第208號、第20 9號刑事判決均為有罪之認定，建發公司部分經檢察官上 訴後，亦遭最高法院以106年度台上字第780號刑事判決駁 回上訴而告確定。則高雄市政府以上開回填之系爭配料並 無任何法令依據得認定為廢棄物，然因違反區域計畫法之 相關規定，已由所屬地政局裁處罰鍰，並將地主移送偵辦 ，自無怠於執行職務情事云云，尚非可採。
5.再按「（第1項）公私場所違反本法或依本法授權訂定之 相關命令，而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體 得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管 機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，受害 人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職 務之行為，直接向高等行政法院提起訴訟，請求判令其執 行。」廢棄物清理法第72條第1項定有明文。依此規定， 受害人民或公益團體得「直接」向行政法院提起訴訟，故 提起訴訟種類如係課予義務訴訟類型，即屬訴願法第1條 第1項但書所稱之特別規定，而免經訴願程序。本件鄭妙 珍等7人分別住居在高雄市旗山區，又鄭妙珍住址與堆置 系爭配料地點之距離，依Google地圖及查詢資料所示，距
離650公尺，李忠信、郭麗雪、魏來吉、湯澤良、莊世和 等人住所與鄭妙珍距離分別為1,389公尺、334公尺、2,54 6公尺、344公尺及217公尺，而林陳秀燕與鄭妙珍同住蕉 埔巷，已足認鄭妙珍等7人確住居堆置系爭配料土地鄰近2 、3公里之居民，而系爭配料其性質非天然介質土壤，亦 非現行法令容許之回填物，原不得將之利用回填於土地， 回填至農地更違反農地農用，建發公司將多達近百萬公噸 轉爐石級配料棄置於鄭妙珍等7人之住宅周遭農地，極有 可能造成該區域空氣污染或水污染，對鄭妙珍等7人之身 體健康確有受損害之虞，縱未證明受有實害，仍屬廢棄物 清理法第72條所稱之受害人民。另高雄市旗山尊懷活水人 文協會係於91年7月21日成立，高雄市政府所屬社會局核 准立案，該局101年3月2日高市社人團字第10132096700號 高雄市人民團體立案證書影本附原審卷可稽。依高雄市旗 山尊懷活水人文協會章程第3條規定：「本會以尊重生命 的成長與價值為主，推動人本教育、提升生態環保、人文 的關懷，倡導社區共同體理念，共建良善公民社會暨再造 優質文化為宗旨。」第6條規定：「本會之任務如左：… …四、以在地精神作出發，推動社區文化、生態環保之經 營與推廣活動。」則高雄市旗山尊懷活水人文協會係推展 環保運動，維護生態環境之公益團體，與鄭妙珍等7人均 得依上開規定提起本訴，且當事人適格。建發公司提起本 件上訴主張：原審寬認高雄市旗山尊懷活水人文協會等8 人之主張，將建發公司用以回填系爭土地上巨大坑洞之系 爭配料（即轉爐石級配料）認定屬事業廢棄物，並判令高 雄市政府必須對建發公司為限期移除之處分，屬對建發公 司及其代表人受憲法第15條所保障之財產權限制。則原審 自應就高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人所受損害加以 調查，作為其准予高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人請 求事項之依據，惟原審卻逕以自行詮釋一般事業廢棄物不 必證實有環境污染之方式，在無任何積極證據，足證建發 公司所使用系爭配料有任何高雄市旗山尊懷活水人文協會 等8人所指稱「用水及飲食安全受到污染」之狀況下，迴 避本件所存在是否有任何環境污染之重大爭議，即作成高 雄市政府必須命建發公司限期移除系爭配料之不利認定， 實有判決理由前後矛盾之違法云云，尚乏論據。 6.本件訴外人戴文慶代表萬大公司與中聯公司訂定轉爐石級 配料銷售契約每公噸5元，然又簽訂萬大公司轉爐石級配 料銷售混拌案合約及萬大公司轉爐石級配料資源化案合約 ，依萬大公司轉爐石級配料銷售混拌案合約約定，中聯公
司指定萬大公司須將其買受之轉爐石級配料，即中聯公司 原堆置在億昌工場、利昌工場、沿海工場、駱駝山等儲區 之轉爐石級配料，移除至旗山區或相鄰等地區，由兩契約 觀察，雖名為買賣，實係由萬大公司負責清運移除責任； 而中鋼公司之轉爐石年產量高達120萬公噸，中鋼公司因 廠區空間有限，若轉爐石無法運出而堆積在廠區過多時， 則將影響中鋼公司生產線之順暢，將會造成中鋼公司全部 生產線停擺而無法營運，甚至會嚴重衝擊國內鋼鐵產能， 已足見龐大數量轉爐石就中鋼公司及為其處理轉爐石之中 聯公司而言，造成極大負擔，而轉爐石及轉爐石級配料用 途受限，出貨不易，龐大數量轉爐石及轉爐石級配料又須 清理，此已可證何以中聯公司須支付萬大公司高於銷售價 格數十倍之處理費用，移除原堆置之轉爐石級配料而轉置 他處之原由。足證中聯公司銷售產品後，竟仍須約定產品 載往特定處所及支付高額之移除費用並區隔再次移除責任 ，顯見萬大公司與中聯公司非一般買賣契約，實係經由訂 定銷售契約並配合轉爐石級配料銷售混拌案合約及轉爐石 級配料資源化案合約，達成清除處理轉爐石級配料之目的 ，故系爭配料如非中鋼公司生產之廢棄物，中鋼公司要當 「產品」出售推廣，尚需補貼運費，自無是理。亦足見系 爭配料即係中聯公司所欲移除棄置之事業廢棄物，要無疑 義。是建發公司上訴主張：系爭配料係屬有使用目的、使 用用途之合法產品。至於與建發公司無關之他人間系爭配 料取得合約如何約定，或是產出者之主觀如何，均與將系 爭配料作為合理使用之建發公司無關，自可脫鉤觀察。本 件相關之中鋼公司、中聯公司與萬大公司等，縱有種種事 由，對轉爐石級配料產量需加以緩解，惟立於整體經濟市 場之角度觀之，其等仍屬對轉爐石級配料中性地生產「供 給」，而建發公司因無法覓得天然土石作為填地之材料， 而有使用轉爐石級配料作為替代材料之「需求」，兩者對 於轉爐石級配料剛好屬於「供需關係達成一致」。建發公 司因系爭土地之巨大坑洞缺陷所致無法利用情形，欲以系 爭配料加以整地改善，此善加利用行為之本質，並不應以 他人之主觀而有不同評價；且中聯公司縱因系爭配料之交 易實質虧損，但過去中鋼公司即有推廣產品，而補貼運費 ，最終成為暢銷產品之案例，顯見不能僅以一時之虧損， 即判認該交易為不正常。本件系爭配料目前雖存有補貼運 費大於銷售金額之情形，此乃係系爭配料在推廣期間所不 得不然之暫時性銷售策略，惟此一情形並不會改變系爭配 料得作為整地用途之性質，基此，本件自不得僅以系爭配
料銷售方式不同於所謂一般交易模式為由，即逕予論斷系 爭配料屬於廢棄物。原審遽以他人之主觀或他人間之契約 約定，作為認定系爭配料屬於廢棄物，而應有廢棄物清理 法適用之依據。原審因對建發公司之實際使用情形，以他 人之主觀逕行推論，自屬對於構成要件之基本事實存在「 涵攝錯誤」以及「未充分認定事實」之瑕疵，自有判決適 用法規不當及未依證據認定事實之違法云云，均非可採。 另建發公司援引之本院100年度判字第1791號判決、101年 度判字第757號判決、最高法院106年度台上字第780號刑 事判決意旨及學者陳清秀之見解，與本件案情不同，且上 開本院判決並非判例，與學者之法律見解，均無拘束本院 之效力，自不待言。
7.末按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市） 主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、 仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物 遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限 期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主 管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、 改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行… …。」「公私場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令 ，而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏 於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書 面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，受害人民或公 益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為 ，直接向高等行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」廢 棄物清理法第71條第1項、第72條第1項規定甚明。查系爭 配料為事業廢棄物，業如前述，則高雄市旗山尊懷活水人 文協會等8人於103年9月18日依廢棄物清理法第72條第1項 規定，向高雄市政府提出公民告知書，請高雄政府命建發 公司限期移除系爭配料，高雄市政府依法即應執行，然原 處分以系爭土地堆置系爭配料尚無廢棄物清理法之適用及 查無污染環境情事，已另依區域計畫法辦理等語予以否准 ，自有違誤。又系爭土地雖由高雄市政府所屬地政局依區 域計畫法對建發公司之代表人裁處罰鍰並限期移除，然區 域計畫法與廢棄物清理法之管制目的不同，其後所生法律 效果亦不同，尚不能以已依區域計畫法命移除即認高雄市 旗山尊懷活水人文協會等8人之請求無實益。從而，原審 撤銷原處分並命高雄市政府應依廢棄物清理法第71條第1 項之規定，作成命建發公司限期移除其回填於系爭土地之 系爭配料之行政處分，即屬有據。至於建發公司其餘述稱
各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃建發公司以其對 法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行 使，指摘其為不當，惟原審斟酌全辯論意旨及調查證據之 結果，依論理及經驗法則判斷，並無違背證據或論理法則 ；縱證據之取捨與上訴人所希冀者不同，致其事實之認定 亦異於建發公司之主張，不得謂為原判決有違背法令之情 形。
8.綜上所述，此部分之上訴為無理由，應予駁回。(二)關於高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人上訴部分： 按「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為或 不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾 期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行 之。（第2項）前項文書，應載明不依限履行時將予強制執 行之意旨。」「前條所稱之間接強制方法如下：代履行。 」「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為義 務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第 三人或指定人員代履行之。（第2項）前項代履行之費用， 由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支 不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」行政執行法第27條 、第28條第1項第1款及第29條亦有明文。高雄市旗山尊懷活 水人文協會等8人於原審聲明請求高雄市政府應作成「如建 發公司拒不履行上開義務，將依行政執行法第27條及第29條 等規定代為履行之行政處分」部分，依上開廢棄物清理法及 行政執行法之規定，義務人未遵限清除改善完成，機關可依 廢棄物清理法第71條第1項規定「代為清除、處理，並向其 求償清理、改善及衍生之必要費用」，抑或依前揭行政執行 法第27條及第29條之規定，預估必要之代履行費用，以發執 行命令之方式處理，均為法之所許，可擇一為之。惟高雄市 政府固應依本院確定判決意旨作成特定內容之行政處分，然 仍須於建發公司收受高雄市政府其後另行作成限期清除之行 政處分書後，於期限內拒不履行清除為前提，方能決定有無 依廢棄物清理法第71條第1項代為清除處理，或依行政執行 法第29條第1項代為履行之必要，此涉及高雄市政府執行方 式之選擇，行政法院於建發公司是否遵限清除不明前，無從 逕命高雄市政府應依行政執行法第29條第1項規定代為履行 ，原判決駁回此部分之訴，洵無違誤。上訴意旨徒執前詞主 張建發公司違法棄置於系爭土地之系爭配料，依照監察院調 查結果，數量超過99萬公噸，復依環保署103年至系爭土地 調查結果，當地地下水PH值已超過12，呈現強鹼狀態，足見 本件遭棄置之系爭配料，如不儘速移除，其環境污染情況將
逐日擴大，更加劇移除之困難。如建發公司未能遵期移除， 為避免污染情況持續擴散，允有透過公權力介入代為處理之 必要。原審就高雄市旗山尊懷活水人文協會等8人於原審聲 明不足之部分未經闡明，即以人民不得依行政執行法第29條 等規定主張，逕駁回本件關於代履行之請求，實與訴訟法上 之正當程序保障原則有悖等語，指摘原判決違法，為無理由 ，此部分亦應予駁回。
九、據上論結，本件兩造上訴均為無理由。依行政訴訟法第255 條第1項、第98條第1項前段，第104條，民事訴訟法第85條 第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 7 日 最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 沈 應 南
法官 蘇 嫊 娟
法官 鄭 忠 仁
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 12 月 8 日 書記官 蘇 婉 婷
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