處分，並於102年6月3日送達上訴人之際，系爭3項計畫費用 求償權均未罹於時效等語。
五、上訴意旨略謂：㈠本件上訴人從未於安順廠場址上有任何污 染行為，而系爭場址污染伊始，乃肇因於1942年日本鐘淵曹 達株式會社以降，因其採用水銀電解槽產製鹼氯、鹽酸、燒 鹼、漂粉與氯氣等，嗣歷經中央政府接收廠房、設備及技術 ，並更名為「臺灣製鹼臺南廠」繼續從事相關鹼氯產品之生 產。又該廠自1942年設廠至今，依學者之調查分析，推計此 污染事實至今應已超過70年，絕非肇始於上訴人與臺鹼公司 合併之故。且由被上訴人於原審法院自行檢具到院之證物資 料，及上訴人所提呈之證物，洵足佐證系爭整治場址污染發 端於日據時代即1942年日本鐘淵曹達株式會社時期之事實： ⒈力鼎公司所檢具之計畫一「勞務採購契約書」已明確記載 ：「日據時代時安順廠之廢液（曹達水）均由竹筏港溪向西 排放至鹿耳門港口之內海。」等情、⒉被上訴人向原審法院 提呈之「行政訴訟答辯七狀」亦明確述及：「日據時代安順 廠之廢水均係由竹筏港溪向西排放至鹿耳門溪（即第一河段 ）」等節在案、⒊「國立成功大學研究計畫『地方政府環境 治理-以臺鹼安順廠為例-總計畫暨子計畫一：地方政府環境 治理-官僚體系(I)』」報告載明：「中石化安順廠所製造之 污染或有毒物質可能超過60年」、「事件起源在日本統治時 代」、「根據前述內容推測，中石化安順廠所製造之污染或 有毒物質可能超過60年」等語、4.上開研究報告亦指出「臺 南市政府部分，許添財擔任立委時就已知道該問題的嚴重性 ，……因為事件起源於日本統治時代……。」等語，是以， 系爭污染並非濫觴於原審判決所指「60年代末期」，而係發 端於日據時代，原審判決遽認系爭污染係因安順廠60年代末 期生產五氯酚鈉及安順廠關廠前後棄置廢棄污泥所致云云， 與事實背道而馳，更有不適用證據法則之違法。㈡經濟部、 臺灣省政府分別持有臺鹼公司60%與40%之股份，更實質控制 臺鹼公司之人事，乃臺鹼公司之董事、監察人、總經理、協 理及一級主管人員等核心領導幹部，均係由經濟部及中油公 司實際決定，故依土污法第2條、第43條規定及公司法第154 條第2項所揭櫫之「揭穿面紗原則」，其等自為安順廠之污 染行為人或潛在污染責任人；嗣中央政府其後將臺鹼公司移 轉予國營事業中油公司所有之時期，因中油公司之所有權亦 為國家所有，此外，於此等時期，經濟部係透過「遁入私法 」之手段，一方面不放棄國庫利益，故從未間斷地取得國庫 行為之營利利益，而一方面則係欲免除其當下暨未來所生污 染行為之任何責任，故而，由國家可完全獲取安順廠之利益
之實況以言，則有關安順廠之產製過程，經濟部及臺灣省政 府當然均不可脫免其自身作為國家地位所自己產生之污染責 任。蓋土污法第2條第16款第2目明文定義，核准或同意於灌 排系統及灌區集水區域內排放廢污水，致污染物累積於土壤 或地下水，而造成土壤或地下水污染之人，亦為潛在污染責 任人。且按土污法第43條第3項、第4項規定：「……得限期 命其負責人、持有超過其已發行有表決權之股份總數或資本 總額半數或直接或間接控制其人事、財務或業務經營之公司 或股東繳納前二項費用」，此等之立法政策，已非所謂污染 者付費原則爾爾，而係追及污染真正肇因者之相同責任。是 以，系爭場址於經濟部、臺灣省政府及中油公司作為安順廠 之控制者及股東時，實質支配該公司之營運及管理，故分別 有核准或同意之行為，是其等上開本法規定，當屬污染行為 人或潛在污染責任人，且為依法應真正負責之人。復按，公 司法於102年1月30日修正公布增訂第154條第2項規定：「股 東濫用公司之法人地位，致公司負擔特定債務且清償顯有困 難，其情節重大而有必要者，該股東應負清償之責。」即本 於「揭開面紗原則」，司法實務更多有承認該法律原則者。 觀以經濟部、臺灣省政府對於臺鹼公司之持股情形，及中油 公司為臺鹼公司之實質控制公司，在在可證經濟部、臺灣省 政府、中油公司與臺鹼公司為互有實質控制關係之母公司、 子公司，依揭開面紗原則之實務見解與法理，母公司自對於 子公司負有相關責任，惟原審判決卻強予曲解揭穿面紗原則 之意義與法理，更反於事實認定經濟部、臺灣省政府僅為臺 鹼公司之「個別股東」，故毋庸負擔污染責任云云，顯屬判 決不適用法規或適用不當之違法，亦與證據法則、論理法則 嚴重扞格。㈢按司法院釋字第714號解釋理由書業闡明：「 ……至污染行為人之概括繼受人是否承受其整治義務，非屬 系爭規定之規範範疇。」等語，學者李建良教授指出，依該 解釋之意旨，污染行為人之概括繼受人亦非土污法之規範對 象，此乃依土污法第2條第2款規定之污染行為人必須有「排 放、洩漏、灌注或棄置污染物、仲介或容許上開行為、未清 理污染物」等污染行為，故其規範對象顯然不包括「未實施 污染行為」之污染行為人概括繼受人；準上以言，依司法院 釋字第714號解釋之法旨與學理通說所見，咸認土污法之規 範範疇並未包含「概括繼受」之義務人，從而，上訴人自非 土污法之規範對象，又臺鹼公司雖與上訴人合併，然公司法 關於存續公司繼受消滅公司權利義務之規定，非可逕移植至 公法關係，否則行政法上權利義務之繼受規定，無乃形同具 文，原審判決按公司法第75條規定，率稱因上訴人與臺鹼公
司合併後，應概括承受臺鹼公司所應負土污法規定之公法義 務云云，遽予違背本法規定及司法院釋字第714號解釋，其 違背法令之情綦明。㈣本院102年11月份第1次庭長法官聯席 會議決議所申論者，係政府採購法有關押標金之問題，與本 件土污法之整治費用請求全然無涉。本件土污法之公法上請 求權消滅時效之起算點為何，自應依行政程序法第131條規 定予以適用；而此公法上請求權之消滅時效起算，依本院99 年度判字第1325號判決意旨所揭，實與民法之規定無異，應 自請求權可行使時起算；又依最高法院63年台上字第1885號 民事判例所闡述，所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使 請求權之狀態而言，至於義務人實際上能否為給付，則非所 問。又被上訴人為直轄市政府，是不論其公務員知能、人力 、財力，皆有即時主張公法上權利之能力及權限，故「至遲 」於廠商向被上訴人請領各筆款項時，亦可合理期待該管公 務員知悉且能即時向上訴人主張請求，故而，縱採取本院10 2年11月份第1次庭長法官聯席會議決議之見解，亦應以廠商 向被上訴人請領各款款項時起算本件被上訴人之請求權時效 。原審判決陳稱本件以被上訴人可確認計畫完工及確定全部 計畫最終給付總額時，為本件請求權起算時點云云，不啻與 前揭本院庭長法官聯席會議決議不合，及與最高法院63年台 上字第1885號民事判例牴觸，已屬判決違背法令外，亦有判 決顯不備理由之違背法令情事綦明。蓋有關計畫一之設計及 監造廠商力鼎公司費用，係分別於96年9月6日、97年1月2日 、97年5月27日、96年8月9日，向被上訴人開具設計服務費 第1次款575,400元、設計服務費第2次款460,320元、監造服 務費第1、2次款863,100元、誤餐費1,200元，以行政程序法 第131條規定及前揭鈞院判決先例、最高法院判例等意旨， 本件於96年9月6日、97年1月2日、97年5月27日、96年8月9 日力鼎公司向被上訴人請款時，請求權時效實已開始進行， 是以，被上訴人請求權時效分別自101年9月6日、102年1月2 日、102年5月27日、101年8月9日罹於時效，然被上訴人遲 於102年5月31日始作成系爭原處分，上開各筆費用之公法上 請求權業已罹於時效。㈤關於系爭計畫一、二執行之必要性 ：上訴人業於原審中，援引行政院環境保護署98年4月6日環 署訴字第0980029099號訴願決定，該決定認系爭區域污染來 源未明確，暨以被上訴人於97年6月3日南市環水字第097220 13290號公告、97年6月6日南市府環水字第09722013480號函 處分均未踐行行政程序法第16條第2項規定，而撤銷系爭第 一河段、第二河段屬整治場址之行政處分。是前揭處分既屬 違法而遭依法撤銷，業溯及失效，故而，系爭第一河段、第
二河段應屬汙染來源不明之非管制區。又依力鼎公司「中石 化安順廠污染整治場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽工宿舍河 河段污染移除安置暨河岸邊坡穩定及紅樹林復育工程」工程 計畫書（下稱力鼎工程計畫書）記載，及94年委託工研院研 究所提出之「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水汙 染範圍調查及整治工作建議計畫」（下稱94年安順廠整治計 畫），明確指出經數次調查，第一河段、第二河段未有汙泥 淤積，又其土壤皆於管制標準之內，則系爭計畫一、計畫二 將第一河段、第二河段納為工區，並從事其所謂「緊急應變 必要措施」應不具正當性及適當性。佐以94年安順廠整治計 畫報告係指出須移除竹筏港溪第二河段之淤泥至控制場內， 該整治計畫內容中根本從未提及第一河段屬整治之範圍。原 審判決就前揭證據不審不論，遽以第二河段為第一河段之下 游，推論、臆測第一河段必有污泥存在，亦有悖於經驗法則 。復依現行土污法第28條第3項第4、5、7款，被上訴人自主 執行之土污管制及查證，不得要求上訴人負擔上開行為所生 之費用。原審判決率以第二河段為第一河段之上游等粗糙推 論，即驟論第一河段具清除淤泥之必要性，要屬不適用法規 或適用不當之違背法令。㈥關於系爭計畫一、二復育紅樹林 ：依修正前土污法第13條暨現行土污法第15條規定從事所稱 「應變必要措施」，亦應以減輕污染危害或避免污染擴大， 所採取之必要措施為限。系爭復育紅樹林應屬環境美化、水 利等工程，要無減輕污染危害或避免污染擴大，進且更有致 生態物種單一化等危害，上訴人就此節業提出詳實論述，詎 原審判決對上訴人提出之明確證據竟不予詳查，更未置一詞 ，逕以系爭計畫一、計畫二係依居民要求、配合當地環境特 色等理由，審認復育紅樹林具必要性云云，然居民要求及配 合環境特色並非土污法可課責人民之法定事由，原審判決遽 為上訴人不利判決之理由，要屬違背法令及不適用證據法則 之違法，且為悖於事實之認定。㈦關於系爭計畫三執行必要 性：被上訴人業於98年4月15日以南市府環字第09822009480 號、第00000000000號公告廢止竹筏港溪第二河段河道邊坡 土地為土壤污染控制場址之行政處分，又「第二河段北岸」 並無受汞、戴奧辛污染之事實，此有被上訴人於原審中自認 。復依被上訴人所謂98年5月、7月調查結果所載，其最終結 論為：「由本計畫2次調查結果來看，目前北岸邊坡土壤戴 奧辛含量均無超過土壤汙染管制標準」，顯見第二河段北岸 確無汙染至明。是以97年3月之調查結果誣稱「第二河段北 岸邊坡土壤有污染」云云，顯與98年5月、7月調查結果相互 齟齬，且該次調查既已認定「第二河段北岸確無汙染」，則
該次調查顯屬無謂之行政事務，自無關聯性或必要性可言， 乃系爭計畫三應屬行為時土污法第11條第1項或現行土污法 第12條第13項所為之法定調查工作，理應被上訴人自行負擔 費用，惟被上訴人竟將前開工程與其所謂「第二河段整治工 程」摻雜後併同向上訴人求償，容有推卻其身為主管機關應 盡之法定行政調查義務，並將不利結果逕自轉嫁予上訴人負 擔，原審判決容任此違法情事，自屬違背法令。原審判決遽 以97年4月間之錯誤檢測結果，率認系爭計畫三之檢測具必 要性，對有利於上訴人之事證則不聞不問，顯有判決不適用 法規或適用不當之違法。㈧依行為時同法第13條規定所支出 之費用，既係以減輕污染危害或避免污染擴大，所採取之應 變必要措施，即該費用之支出須為與「減輕污染危害或避免 污染擴大」之目的間具有關聯性；又依本院102年度判字第 551號判決所示，被上訴人自應證明其所命上訴人繳付之各 該費用之支出須為與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目 的間具有關聯性，原審法院且須就各工作項目逐一審查，始 能確認系爭費用支出與減輕污染危害或避免污染擴大間是否 具關聯性。蓋本院102年判字第551號判決業明揭，各工作項 目是否具支出必要性，應就各該細目逐項審查。且由學者李 建良之論著可知土污法第38條之用詞過於含糊籠統，行政機 關甚且藉此將與回復污染前之土地原貌無關之費用恣意加諸 於人民，故倘概括性要求上訴人負擔所謂符合法律正當程序 之整治計畫整體費用，除不符合法律保留原則外，亦顯已逾 越比例原則，然原審遽以系爭三項工程採總包價法，及經環 保署土污基金核可，即逕認計畫一、二及三之各該項工項均 屬合理且必要之應變必要措施，而未就系爭計畫之細部工項 逐一為認定，核有判決不適用法規或適用不當、判決不備理 由等違法。另系爭計畫二之停工係肇因於預定用於回填之第 二河段邊坡土壤恐受有污染之虞，此等原因應屬被上訴人、 力鼎公司可得預見之事由，是停工係可歸責於被上訴人及力 鼎公司。乃系爭計畫一未規劃土壤檢測費用，應係被上訴人 、力鼎公司設計監造錯誤，是以，停工衍生費1,313,466元 之支出，當應歸責於被上訴人及力鼎公司。詎原審判決驟以 系爭計畫一未規劃土壤採樣及檢測費用，至土壤回填前始要 求茂原公司檢測土壤云云，率論被上訴人、力鼎公司就停工 不具可歸責性，顯屬判決不適用法規或適用不當之違誤等語 ，為此請求廢棄原判決不利上訴人部分，並撤銷訴願決定及 原處分。
六、本院查：
㈠按89年2月2日制定公布（即99年2月3日修正公布前之本件行
為時）土污法第1條第1項規定：「為預防及整治土壤及地下 水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境， 增進國民健康，特制定本法。」第2條第12款第1目、第3目 、第13款、第14款、第16款規定：「本法專用名詞定義如下 ：…十二、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或 地下水污染之人：(一)非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物 。…(三)未依法令規定清理污染物。十三、污染控制場址： 指造成土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其土壤或地 下水污染物達土壤或地下水污染管制標準者。十四、污染整 治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康 及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。…十六、 污染管制區：指依污染控制場址或污染整治場址之土壤、地 下水污染範圍所劃定之區域。」第5條規定：「（第1項）直 轄市、縣(市)主管機關(以下簡稱所在地主管機關)應定期檢 測轄區土壤及地下水品質狀況，其污染物達土壤或地下水污 染管制標準者，應採取必要措施，追查污染責任，並陳報中 央主管機關；其污染物濃度低於土壤或地下水污染管制標準 而符合土壤或地下水污染監測基準者，應定期監測，監測結 果應公告，並報請中央主管機關備查。（第2項）前項土壤 或地下水污染監測基準、土壤或地下水污染管制標準，由中 央主管機關定之。」第7條規定：「(第1項)各級主管機關得 派員攜帶證明文件，進入公私場所，為下列查證工作，並得 命場所使用人、管理人或所有人提供有關資料：一、調查土 壤、地下水污染情形及土壤、地下水污染物來源。二、進行 土壤、地下水或相關污染物採樣。三、會同有關機關採集農 漁產品樣本。(第2項)前項查證涉及軍事事務者，應會同當 地軍事機關為之。(第3項)對於前二項查證或命提供資料， 不得規避、妨礙或拒絕。(第4項)檢查機關及人員對於查證 所知之工商及軍事秘密，應予保密。(第5項)各級主管機關 為查證工作時，發現土壤、地下水因受污染而有影響人體健 康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，應命污染行為人、場 所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施，以減輕污染 影響或避免污染擴大。」第11條第1項、第2項規定：「(第1 項)各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應 即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之 污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源， 並調查環境污染情形。(第2項)前項場址之土壤污染或地下 水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下 水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水 污染控制場址（以下簡稱控制場址）；控制場址經初步評估
後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應 報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址 （以下簡稱整治場址），並於中央主管機關公告後7日內將 整治場址列冊，送各該直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市 、區）公所及地政事務所提供閱覽。」第12條規定：「(第1 項)各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍 及評估對環境之影響。(第2項)整治場址之污染行為人或污 染土地關係人，得於各級主管機關進行調查評估前，提出土 壤、地下水調查及評估計畫，經所在地主管機關核定後辦理 ；其調查評估結果，應報請所在地主管機關核定。(第3項) 所在地主管機關應將前二項之調查評估結果，報請中央主管 機關評定處理等級。(第4項)污染範圍之調查、影響環境之 評估及處理等級之評定方法，由中央主管機關定之。(第5項 )各級主管機關依第1項、第2項規定調查、評估及審查所支 出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」第 13條規定：「(第1項)所在地主管機關為減輕污染危害或避 免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列 應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或 全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追 查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污 染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代 飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示 標誌或設置圍籬。五、通知農業、衛生主管機關，對因土壤 污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測。必要時， 應會同農業、衛生有關機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農 漁產品予以相當之補償。必要時，限制農地耕種特定農作物 。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。 八、其他應變必要措施。(第2項)所在地主管機關對於前項 第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行 為人或委託第三人為之。(第3項)所在地主管機關因前二項 所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。 」第14條第1項前段規定：「所在地主管機關應依控制場址 或整治場址之土壤、地下水污染範圍，劃定、公告土壤、地 下水污染管制區，並報請中央主管機關備查…。」第16條規 定：「（第1項）整治場址之污染行為人應依第十二條之調 查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫，經所在地主 管機關審查核定後據以實施；所在地主管機關應將核定之土 壤、地下水整治計畫報請中央主管機關備查，並將計畫及審 查結論摘要公告。（第2項）前項整治場址之污染行為人不 明或不遵行前項規定時，所在地主管機關得視財務狀況、整
治技術可行性及場址實際狀況，依第十二條之調查評估結果 及評定之處理等級，訂定土壤、地下水污染整治計畫，降低 污染，以避免危害國民健康及生活環境，經中央主管機關審 查核定後據以實施，並將計畫及審查結論摘要公告。（第3 項）污染土地關係人得於所在地主管機關進行土壤、地下水 污染整治前，訂定整治計畫，並準用第一項規定辦理。…（ 第6項）各級主管機關依第二項及第四項規定訂定、審查、 實施、變更及監督土壤、地下水污染整治計畫所支出之費用 ，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」第22條規定 ：「（第1項）中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得 對指定公告之化學物質，依其產生量及輸入量，向製造者及 輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水 污染整治基金；其收支、保管及運用辦法，由行政院定之。 （第2項）前項基金用途如下：一、各級主管機關依第12條 、第13條、第16條、第17條、第21條規定支出之費用。二、 基金涉訟之必要費用。三、基金人事及行政管理費用。四、 其他經中央主管機關核准有關土壤或地下水污染整治之費用 。」第38條規定：「依第12條、第13條、第16條或第17條第 3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人 繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其 繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」及 第48條規定：「第7條、第12條、第13條、第16條至第18條 、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前 已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」 ㈡原審針對兩造之爭點：一、上訴人是否足以認定為造成本件 涉及地點竹筏港溪鹿耳門橋至鹽工宿舍河段之污染行為人？ 二、被上訴人依行為時土污法第13條規定，採取應變必要措 施，是否限於控制或整治場址範圍內？三、系爭3項計畫是 否為減輕污染危害或避免污染擴大之應變必要措施？被上訴 人命上訴人繳納系爭3項計畫代為支應之委辦費、業務費是 否均屬依修正前土污法第13條第1項（現行土污法第15條第1 項）規定，採取應變必要措施所支出之費用，被上訴人依修 正前土污法第38條（現行土污法第43條第1項）規定命上訴 人繳納，是否合法？四、被上訴人依行為時土污法第38條規 定，命上訴人繳納系爭3項計畫費用，其請求權是否罹於消 滅時效？以前揭理由，認被上訴人命上訴人繳納之金額26,5 35,852元，於26,474,726元【計畫一委辦費2,279,735元＋ 計畫二委辦費22,159,690元及業務費98,757元（含工程管理 費6,420元及16,050元、空氣污染防制費46,287元、購買C級 防護衣30,000元）＋計畫三委辦費1,924,906元及業務費11,
638元（評審委員差旅費1,638元及評審委員出席費10,000元 ）】範圍內，屬行為時土污法第13條第1項規定之應變必要 措施費用，原處分依行為時土污法第38條規定命上訴人繳納 ，核無違誤，而判決將訴願決定及原處分於此範圍內均予維 持，駁回上訴人之訴。經核原判決認事用法均無不合，且已 詳述其得心證之理由，並就上訴人之主張，何以不足採取， 分別予以指駁甚詳。
㈢上訴意旨雖再以前詞爭執，惟按土污法第48條明文規定：「 第7條、第12條、第13條、第16條至第18條、第32條、第36 條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地 下水污染之污染行為人適用之。」司法院釋字第714號解釋 更明示：「中華民國89年2月2日制定公布之土壤及地下水污 染整治法第48條規定……。其中有關『於本法施行前已發生 土壤或地下水污染之污染行為人適用之』部分，係對該法施 行後，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範，尚未牴觸法 律不溯及既往原則及憲法第23條之比例原則，與憲法第15條 保障人民工作權及財產權之意旨均無違背。」則有關土污法 上述條文所規定公法上義務，自應溯及適用於施行前已發生 土壤或地下水污染之污染行為人，且污染行為人依土污法所 負之消除、整治或負擔其費用之義務，並非一身專屬性之義 務，如係公司組織，因合併而繼受其法人格者，自應概括承 受此公法上義務（公司法第75條參照）。且行為時土污法第 2條第12款定義之污染行為人，包括「未依法令規定清理污 染物而造成土壤或地下水污染之人」，而最早於63年7月26 日制定公布之廢棄物清理法第12條第1項、第13條即依序規 定：「產生事業廢棄物之事業機構，其廢棄物應自行或委託 民營廢棄物清除處理機構負責清除處理之。」「事業廢棄物 應妥為貯存，其運輸工具及清除處理方法，應符合主管機關 之規定。」（臺灣省政府依同法第27條，於64年5月21日訂 定發布廢棄物清理法臺灣省施行細則）74年11月20日修正為 第13條第1項：「產生事業廢棄物之事業機構，其廢棄物應 自行或委託公、民營廢棄物清除、處理機構負責清除、處理 之。」、第15條：「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及 設施，應符合中央主管機關之規定。」（環保署於78年5月8 日訂定發布事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準）如未 依上開法令規定清除、處理事業廢棄物（污染物）而造成土 壤或地下水污染者，亦屬行為時土污法第2條第12款定義之 污染行為人。又本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議( 二)決議：「依99年2月3日修正公布前土壤及地下水污染整 治法第13條第1項及第38條規定，所在地主管機關為減輕污
染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址實際狀況 ，採取應變必要措施所支出之費用，得限期命污染行為人繳 納。其立法目的，在於防止損害擴大及消除危害。鑑於控制 場址或整治場址所生之污染危害，可能僅在該場址範圍內， 或擴及鄰近區域。故所在地主管機關調查評估確認相關污染 危害，係由該場址造成時，為減輕污染危害或防止污染擴大 ，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，是其依 同法第38條規定，命污染行為人繳納費用時，應不以該場址 範圍內所支出者為限，始符立法之本意。」準此，所在地主 管機關依土污法第13條第1項為減輕污染危害或避免污染擴 大所採取或委託第三人實施之應變必要措施，並不限於控制 場址或整治場址範圍內，命污染行為人繳納費用時，亦不以 該場址範圍內所支出者為限，且所在地主管機關依該法條所 採取或委託第三人實施之應變必要措施，既係依控制場址或 整治場址實際狀況所需，為達成減輕污染危害或避免污染擴 大之規範目的而為，則其所支出之費用只要與「減輕污染危 害或避免污染擴大」之目的具有關聯性、必要性，即得依行 為時土污法第13條及第38條規定，限期命污染行為人繳納。 ㈣原判決已論明上訴人安順廠前身為臺碱公司安順廠，曾於60 年代末期生產五氯酚鈉，因法令禁止而停止生產，系爭場址 中之戴奧辛及汞污染，乃係臺碱公司所生產五氯酚鈉未妥善 儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成等情，上訴意旨 主張系爭場址污染伊始，乃肇因於1942年日本鐘淵曹達株式 會社以降，因其採用水銀電解槽產製鹼氯、鹽酸、燒鹼、漂 粉與氯氣等，嗣歷經中央政府接收廠房、設備及技術，並更 名為「臺灣製鹼臺南廠」繼續從事相關鹼氯產品之生產等語 ，亦不否認臺碱公司安順廠為系爭場址中之戴奧辛及汞污染 的製造者，則縱令系爭場址之污染並非濫觴於原判決所指「 60年代末期」，而係發端於日據時代，亦不影響臺碱公司以 電解法製造鹼、氯之過程中未妥善儲存及清理其廢棄物而造 成系爭場址污染之事實。原判決據以認定臺碱公司為系爭場 址之污染行為人，且污染行為人依土污法所負之整治義務， 並非一身專屬性之公法義務，上訴人與臺碱公司合併後，臺 碱公司消滅，上訴人為存續公司，繼受臺碱公司法人格，應 概括承受臺碱公司所應負土污法規定之公法義務等情，於法 並無不合。且司法院釋字第714號解釋理由書末段僅謂「污 染行為人之概括繼受人是否承受其整治義務，非屬系爭規定 （按指行為時土污法第48條）之規範範疇」，並未否定依土 污法第48條規定而溯及適用於該法施行前污染行為人之整治 義務，得依公司法第319條準用第75條規定，由合併後存續
之公司概括承受，故原判決上開論斷與司法院釋字第714號 解釋意旨尚無牴觸。何況上訴人與臺碱公司於72年4月1日合 併後，仍放任系爭場址內既存之污染物棄置，未依當時廢棄 物清理法臺灣省施行細則，以及嗣後環保署發布之「事業廢 棄物貯存清除處理方法及設施標準」，為任何清理，致其繼 續向外擴散及於毗鄰系爭場址之竹筏港溪，顯該當於本件行 為時土污法第2條第12款第3目「未依法令規定清理污染物而 造成土壤或地下水污染之人」之定義，亦屬污染行為人無訛 ，自應負擔土污法規定之清理、整治污染或負擔其費用之義 務。原判決認定臺碱公司關閉營業與併入上訴人之時間密接 ，臺碱公司安順廠之資產與負債復均由上訴人吸收合併經營 （見原審卷2第8頁），而臺碱公司安順廠內既有之產品原料 如何安置及銷毀均未見上訴人提出說明，然竹筏港溪第二河 段之污染係來自臺碱公司關場前後棄置廢棄污泥所致，則上 訴人顯難僅以其未繼續生產鹼氯產品而脫免其污染行為人責 任等情，誠屬的論。至於99年2月3日修正公布之土污法第2 條第16款增訂：「潛在污染責任人：指因下列行為，致污染 物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之人：（ 一）排放、灌注、滲透污染物。（二）核准或同意於灌排系 統及灌區集水區域內排放廢污水。」第43條規定：「（第1 項）依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條 、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，直 轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責 任人繳納；潛在污染責任人應繳納之費用，為依規定所支出 費用之二分之一。…（第3項）污染行為人或潛在污染責任 人為公司組織時，直轄市、縣（市）主管機關得限期命其負 責人、持有超過其已發行有表決權之股份總數或資本總額半 數或直接或間接控制其人事、財務或業務經營之公司或股東 繳納前二項費用；污染行為人或潛在污染責任人因合併、分 割或其他事由消滅時，亦同。…」（即增訂潛在污染責任人 之義務及所謂「揭穿公司面紗原則」，使股東為公司債務直 接對外負清償責任，另參102年1月30日修正公布公司法增訂 第154條第2項），縱使依99年2月3日修正公布之土污法第53 條規定：「第7條、第12條至第15條、第22條、第24條、第2 5條、第37條、第38條及第43條第1項至第3項、第5項、第7 項至第9項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之 污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以 上之股東，適用之。」亦僅生被上訴人是否得另外依同法第 2條第16款第2目、第43條第1項，主張被合併前臺碱公司之 股東經濟部（代表國家）、臺灣省政府（代表臺灣省）或中
油公司為潛在污染責任人，而命其繳納系爭3項計畫費用之 二分之一，或依同法第43條第3項所謂揭穿公司面紗原則， 命其繳納系爭3項計畫全部費用的問題，並不影響被上訴人 依本件行為時土污法第38條或原處分作成時之土污法第43條 第1項，直接向污染行為人臺碱公司法人格之繼受人，且屬 污染行為人之上訴人追討系爭3項計畫費用之合法性。 ㈤次按「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律 另有規定外，因5年間不行使而消滅。」「公法上請求權， 因時效完成而當然消滅。」行政程序法第131條第1項前段、 第2項定有明文。又「公法上請求權應自可合理期待機關得 為追繳時起算其消滅時效期間。」復經本院102年11月份第 一次庭長法官聯席會議決議在案，雖此決議係對政府採購法 第31條第2項規定之公法上請求權予以說明，但並未脫逸民 法第128條前段規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算 。」之文義解釋範圍，自得適用於其他相類似公法上請求權 ，此與最高法院63年台上字第1885號判例所示「民法第128 條規定，消滅時效自請求權可行使時起算，所謂請求權可行 使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言。至於義務人實 際上能否為給付，則非所問」之見解，尚無歧異。原判決已 論明對於系爭3項計畫，被上訴人均係以政府採購法限制性 招標、公開評選或公開招標等方式決選得標廠商，並與之簽 訂勞務（工程）採購契約書，明定工程總價款及付款方式與 時程，或按工程比例分期付款，或按工程估驗程度付款，雖 分期方式不一而足，但其本質均係將全部工程款以分期給付 方式支付予各廠商，嗣後承包廠商即依約開立各期發票向被 上訴人請款並受領給付，則各期工程款僅為全部工程款之一 部分，廠商是否得以受領全部工程款，仍以其完成全部承攬 工作為必要，縱使承攬人已受領部分工程款，但其承攬工作 最後未能依約完成，定作人即得解除契約，請求返還其所受 領之工程款並得請求損害賠償（參見民法第502、503條規定 ）。依此，承包廠商必定須完成全部承攬工作，方具備請領 該項工程分期給付尾款之權利，而身為定作人之被上訴人， 亦必待確認承包廠商完成承攬工作方有給付工程尾款之義務 。是以，被上訴人給付承包廠商工程尾款之際，其當可確認 承攬工作業已完工及確定全部工程款最終給付總額。是以被 上訴人就行為時土污法第38條規定請求權消滅時效起算時點 ，理應為各項計畫被上訴人與承攬人結算工項並給付工程尾 款之時點，且被上訴人自斯時起即得對污染行為人求償。依 此，計畫一被上訴人係於97年12月26日確認力鼎公司完成設 計監造工作，於扣抵延遲提出監造計畫時間所生逾期違約金
及懲罰性違約金後，支付工程尾款予力鼎公司；計畫二被上 訴人係於98年2月11日確認茂原公司施作完成，給付工程施 作費尾款；計畫三被上訴人係於98年10月23日確認亞太公司 完成承攬工作，而給付第2期款與亞太公司等事實，有各項 計畫支出明細表在卷可參（見原審卷2第66、314至315頁； 原審卷4第16頁），則系爭3項計畫費用自被上訴人支付工程 尾款予各承攬廠商時，即得依行為時土污法第38條規定向污 染行為人之上訴人求償，以5年請求權時效計算，系爭3項計 畫費用求償請求權應分別於102年12月26日、103年2月11日 、103年10月23日始罹於消滅時效。故被上訴人於102年5月3 1日作成命上訴人繳納系爭3項計畫費用之原處分，並於102 年6月3日送達上訴人之際，系爭3項計畫費用求償權均未罹 於時效等情，亦即以被上訴人可確認系爭3項計畫完工及確 定各項計畫最終給付總額時，作為可合理期待被上訴人得向 上訴人追繳執行系爭3項計畫之費用時而起算其請求權消滅 時效期間，經核無違論理法則，於法並無不合。上訴意旨主 張應區分各分期工程款，並各自起算請求權消滅時效，而計 畫一之設計及監造費用，廠商力鼎公司係分別於96年9月6日 、97年1月2日、97年5月27日、96年8月9日，向被上訴人具 領設計服務費第1次款575,400元、第2次款460,320元、監造
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