或承攬運送業者簽約，船公司縱使簽約指定貨櫃場，但 非無可能經核准增加航線，或者變更、增加原航線之停 靠港口，上訴人若因不收取系爭費用或收費較低，可降 低貨主之整體出口成本，亦有可能爭取到更多海運業者 之指定簽約，均不排除全國貨櫃集散站從事競爭之可能 ，因認原處分將貨櫃集散站之地理市場界定為「全國」 ，尚無違誤等情。
⑶惟基於高度之需求替代性，須交易相對人可以很容易地 選擇或轉換其他交易對象者，方屬於同一地理市場，已 如前述。上訴人主張依據航港局所提供經登記之臺灣地 區貨櫃集散站業者，得依照出口港（基隆港、臺中港及 高雄港）之不同，而區分為北部地區、中部地區及南部 地區，則交易相對人針對3噸以下CFS貨物出口，為降低 陸路運費、保費與時間等成本及運輸風險以獲取更高利 潤之前提下，不致會因部分業者恢復收取系爭費用而很 容易地在不同地區間選擇或轉換其交易對象一節，業經 被上訴人於原處分敘明貨櫃集散站業者提供服務之交易 相對人，依營業費率表收費項目之不同，包括貨主、船 舶運送業及海運承攬運送業等，而上訴人或其他受處分 人所面對之交易相對人遍及全國，且數量眾多（營業規 模較大之貨櫃集散站，其貨主達2千至4千多家以上，船 舶運送業及海運承攬運送業亦分別約有160家及660家） ，且貨櫃集散站業者提供服務之範圍並不限於其所在地 區之交易相對人，況部分業者尚同時經營北部及中部地 區、中部及南部地區、北部及南部地區之貨櫃場，復加 上實務上南貨北運、北貨南送之情形亦所在多有，以及 多家貨櫃場表示調整系爭費用，貨主可輕易轉與其他貨 櫃場交易，因此貨櫃場實乃在全國從事競爭等情（原審 卷第46頁），是否可採？關係著原處分認定本件聯合行 為之地理市場為「全國」之理由是否充分，原審亦應依 職權調查及審究。
㈢又按聯合行為係相互約束事業活動，以達限制競爭之目的， 故就其效果而言，自須足以影響生產、商品交易或服務供需 之市場功能。而聯合行為是否達到「足以影響市場功能」之 程度，一般係以「質」與「量」之標準綜合判斷之，其中「 質」之標準，係以聯合行為之內容亦即事業所限制競爭之本 質是否屬核心事項為斷，愈屬核心限制競爭手段（如價格） 之排除，被認為影響市場功能之可能性也就愈高；而「量」 之標準，主要係以參與聯合行為事業之數目及聯合行為之市 場占有率（下稱「市占率」）為具體指標。至於市占率之計
算，則依公平交易法施行細則第4條規定：「（第1項）計算 事業之市場占有率時，應先審酌該事業及該相關市場之生產 、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料。（第2項）計 算市場占有率所需之資料，得以主管機關調查所得資料或其 他政府機關記載資料為基準。」經查：
1.被上訴人認上訴人等21家業者聯合行為已足以影響市場功 能，就「質」之標準方面，係以：上訴人等21家業者均有 經營貨櫃集散站業務，彼此具水平競爭關係，屬同一產銷 階段之事業，其等為免單獨恢復收取系爭費用導致交易機 會之流失，透過貨櫃儲運協會餐敘時機，彼此就恢復收取 系爭費用之訊息進行意思聯絡，形成恢復收取之共識，並 透過該協會通知報關、進出口等相關公會，以達恢復收取 之目的，並藉此降低任一家單獨恢復收費之競爭風險，導 致各貨櫃場一致恢復收取之結果，該行為已降低貨櫃集散 服務市場內，貨櫃場間以較有利之價格、品質、服務爭取 交易相對人之誘因，嚴重扭曲市場功能等情為據（原審卷 第61頁）。易言之，被上訴人認定上訴人等21家業者聯合 行為之內容，係屬核心限制競爭手段（即價格）之排除， 具有高度可非難性，而符合上開「質」之標準，經核尚屬 合理可採。
2.被上訴人認上訴人等21家業者聯合行為已足以影響市場功 能，就「量」之標準方面，則係以：依航港局所提供之資 料可知，其所經管之全國貨櫃集散站有41站，共31家業者 （不包括原處分認定有參與本件聯合行為惟於103年底停 業之國成國際物流股份有限公司），而參與本件聯合行為 合意之業者共21家，已占全國業者6成，倘以全國貨櫃集 散站營業額及CFS貨物出口運量計算市占率，上訴人等21 家業者亦占8成以上，已足以影響貨櫃集散服務供需之市 場功能為據（原審卷第61頁），原判決予以維持，固非無 見。惟依前揭公平交易法施行細則第4條第1項規定，於計 算事業之市占率時，應先審酌該事業及該「相關市場」之 生產、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料。而本件 聯合行為之「產品市場」，應以提供「3噸以下」CFS出口 貨物之貨櫃集散服務市場為限，不包括提供「3噸以上」 CFS出口貨物之貨櫃集散服務市場，已如前述，則上訴人 等21家業者聯合行為之市占率，自係指上訴人等21家業者 經營「3噸以下」CFS出口貨物之貨櫃集散服務，所占全國 經登記貨櫃集散業者經營同種服務的比例；又因中部地區 之萬海等3家業者所經營的貨櫃集散站，早已分別於102年 底及103年1月間恢復收取系爭費用，為原處分所是認（原
審卷第26、31頁），則於計算上訴人等21家業者聯合行為 之市占率時，是否即不應將非屬本件聯合行為所及之中部 地區萬海等3家業者所經營的貨櫃集散站營業額及CFS貨物 出口運量計入分子？尚未經原審調查、審究及說明，均如 前述，則原判決及原處分逕認本件聯合行為之市占率，應 以「全部」CFS出口貨物之貨櫃集散服務為計算基礎，並 將中部地區萬海等3家業者所經營之貨櫃集散站營業額及 CFS貨物出口運量計入分子，亦容有適用法規不當、未依 職權調查證據及判決理由不備之情事。
㈣復按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反 行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法 上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」而公平交 易法施行細則第36條更進一步規定：「依本法量處罰鍰時， 應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、 目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程 度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行 為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六 、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。七、違法後 悛悔實據及配合調查等態度。」經查：
1.被上訴人係以上訴人等21家業者一致恢復收取系爭費用， 屬核心惡質卡特爾（價格聯合行為），其違法動機、目的 可責性高且預期之不當利益高，且其等占全國貨櫃集散服 務市場之營業額及運量8成以上，致市場供需功能及交易 秩序危害程度甚高，而其等自103年7月間共同恢復收取系 爭費用至裁處時，違法行為長期危害交易秩序，並考量其 等自103年7月至104年6月因違法行為實際所得利益分別為 0至3,800餘萬元，雖上訴人係初次違法，惟於調查過程中 ，違法後悛悔實據及配合調查態度尚屬一般，併斟酌上訴 人應受責難程度及資力等因素後，乃以原處分裁處上訴人 310萬元罰鍰等情（原審卷第62頁）。而原判決則以依上 訴人所提供之「103年7月至104年6月出口CFS總量及實際 收取CFS出口貨物裝卸搬運機械使用費總金額」，上訴人 自103年7月開始收取出口貨物CFS裝卸搬運機械使用費， 計至104年6月共已收取違法利益1,489萬9,658元，且上訴 人未區分該總表中3噸以上貨物之出口貨物CFS裝卸搬運機 械使用費為何，其不利益自應由上訴人自己負擔（即上訴 人應自行舉證原處分所裁處之310萬元罰鍰已超過其3噸以 下貨物之違法收益，方可謂裁罰過重），因認被上訴人對 上訴人處以310萬元罰鍰，並無裁量濫用，亦未違反比例 原則等情，固非無見。
2.惟依行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，應 依職權調查證據。且依同法第125條、第189條規定，行政 法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並 應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之 辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明 及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘 明或補充之。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項 下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。 故行政法院對有利於當事人之事實或證據，如有應調查而 未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者 ，即構成行政訴訟法第243條第2項第6款所謂判決不備理 由之當然違背法令。本件原處分對上訴人等21家業者裁處 之罰鍰金額均不相同，而觀其所斟酌之因素，則係以上開 概括之方式說明，並未針對為何裁處上訴人310萬元之具 體計算方式，個別加以說明，致上訴人等21家業者無從得 知原處分是否有認定事實錯誤、裁量濫用或違反比例原則 之違法。況上訴人等21家業者所聯合恢復收取之系爭費用 ，既係指提供「3噸以下」CFS出口貨物之裝卸搬運使用機 械費，則於審究上訴人因本件聯合行為所得利益時，自亦 應以上訴人所收取「3噸以下」CFS出口貨物之系爭費用為 限，上訴人所提供之「103年7月至104年6月出口CFS總量 及實際收取CFS出口貨物裝卸搬運機械使用費之總金額」 ，雖未將其提供「3噸以下」與「3噸以上」CFS出口貨物 之貨櫃集散服務所收取之系爭費用予以區分，原審亦應依 職權予以調查、認定，並據以判斷原處分是否有認定事實 錯誤、裁量濫用或違反比例原則之違法。又觀諸上開總金 額（原處分甲<8>卷第8頁），上訴人自103年7月起至104 年6月止雖收取CFS出口貨物裝卸搬運機械使用費共1,489 萬9,658元，則被上訴人將上訴人於上開期間所收取之「3 噸以上」CFS出口貨物裝卸搬運機械使用費一併計入其所 得利益，以及原審未經究明即認定上訴人自103年7月起至 104年6月止因聯合行為實際所獲得之不法利益高達1,489 萬9,658元，復未說明其認定之理由，均有未合；且上訴 人於原審即已一再主張被上訴人已認上訴人非積極促成聯 合行為者，何以上訴人遭裁罰金額高達310萬元？此一金 額係如何計算？其依據為何？實與公平交易法施行細則第 36條規定及比例原則相違等語。惟原審對上開重要攻擊防 禦方法未諭知被上訴人予以說明，亦未依職權調查或闡明 上訴人提出相關文件供其調查，復未於理由中敘明不予調 查之理由，逕以上訴人所提供之「103年7月至104年6月出
口CFS總量及實際收取CFS出口貨物裝卸搬運機械使用費總 金額」未區分該總表中3噸以上貨物之出口貨物CFS裝卸搬 運機械使用費為何，其不利益應由上訴人自己負擔，上訴 人應自行舉證原處分所裁處之310萬元罰鍰已超過其3噸以 下貨物之違法收益，方可謂裁罰過重為由，即逕作不利於 上訴人之認定，亦容有判決不備理由及適用法規不當之違 法。
㈤綜上所述，原判決既有如上所述之違法，則上訴人求予廢棄 ，為有理由。惟因原處分是否合法之基礎事實，尚未經原審 依法調查認定，影響上訴人提起本件訴訟有無理由之判斷， 是本件事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院 尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁 判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 19 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新
法官 陳 秀 媖
法官 程 怡 怡
法官 張 國 勳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 4 月 25 日 書記官 張 玉 純
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